Catalunya, independència i UE: una perspectiva jurídica

Advertència: la majoria d'aquest text és de natura legal, no política.
Nota: sent aquesta una anàlisi jurídica, intento recollir tots els escenaris possibles, tant els més com els menys probables, el que la fa una mica llarga. Si no vols llegir la part jurídica del text, pots saltar directament de la Introducció als Possibles entrebancs al camí.

Introducció

Primer de tot, us poso en situació: entrevista de l'Stephen Sackur a en Raül Romeva, líder de la llista electoral de Junts pel Sí, al programa HARDTalk de la BBC, el passat 9 de setembre. L'entrevista dura mitja hora, però en aquest post em vull centrar en un clip de tres minuts que la BBC ha publicat sota el títol "Ningú no pot expulsar Catalunya de la Unió Europea", que podeu veure si piqueu sobre l'enllaç.

Us en faig un petit resum, per si de cas l'anglès no és el vostre fort: el presentador li recorda al senyor Romeva que quan el senyor Barroso va anar al programa, va deixar molt clar que un nou estat hauria de fer un procediment d'accés a la Unió Europea. En Romeva contesta que és positiu ser reconegut com a estat, i que un no-estat no pot ser expulsat de la Unió. 

El senyor Sackur diu que no et poden fer fora perquè no estàs dins, al que el senyor Romeva respon que ell ara mateix és ciutadà espanyol i que, per tant, és ciutadà de la Unió, i aquesta ciutadania la Unió no li pot treure a set milions i mig de persones.

Després en Sackur li recorda com el Jordi Sànchez, president de l'ANC, va reconèixer que Catalunya estaria fora de la Unió en un primer moment, per després retractar-se. Després d'una petita discussió sobre això, en Romeva diu que "a nivell legal, no està escrit enlloc que una Catalunya independent seria expulsada de la Unió". Finalment diu que la Unió és un projecte molt pragmàtic i que davant un problema així, una solució podria trobar-se fàcilment. O fins i tot vàries.

Com a jurista en potència especialitzat en dret comunitari, voldria escriure aquí una resposta al senyor Romeva. Veig tres punts principals:

1. Un no-estat no pot ser expulsat de la Unió Europea.

2. La Unió Europea no pot fer fora a set milions i mig de ciutadans.

3. No està escrit enlloc que una Catalunya independent seria expulsada de la Unió.

Anem a pams.

La no-expulsió del no-estat

La Unió Europea és una unió d'estats sobirans, establerta pels tractats bessons de la Unió Europea (TUE) i del Funcionament de la Unió Europea (TFUE), actualitzats per últim cop a Lisboa el desembre de 2007, entrant en vigor el 2009. Col·loquialment es parla del "Tractat de Lisboa". Qualsevol estat europeu compromès amb els valors de la Unió (recollits a l'Article 2 TUE) pot demanar entrar-hi (Article 49 TUE). Per poder demanar l'accés cal complir els criteris de Copenhague. Un cop l'accés s'ha demanat, s'ha de complir l'acquis communautaire (conjunt de lleis, normes i pràctiques) en 35 matèries diferents.

A ulls de la comunitat internacional, UE inclosa, un país esdevé un estat quan gaudeix de reconeixement diplomàtic. Aquest reconeixement pot ser implícit o explícit. A més a més, un estat pot reconèixer o no el govern d'un país com legítim. El reconeixement del govern comporta el reconeixement de l'estat, però no vice versa.

Si Catalunya s'independitza, és possible que no tots els estats del món reconeguin a Catalunya immediatament. Si un nombre important d'estats ho fa, incloent-hi sobretot els vint-i-vuit estats membres de la Unió Europea, Catalunya podrà acabar formant part de la Unió Europea.

Si pocs o cap estat reconeix a Catalunya com a estat sobirà o, en qualsevol cas, no tots els vint-i-vuit estats membres de la Unió ens reconeixen com a estat sobirà, Catalunya no serà un estat a ulls de la Unió i per tant no podrà demanar l'accés a la Unió. És a dir, primer de tot Catalunya hauria de guanyar el reconeixement dels vint-i-vuit estat membres de la Unió.

Aquest escenari és més problemàtic del que sembla: com he dit abans, el reconeixement del govern d'un estat implica de manera implícita però obligatòria el reconeixement de dit estat. Si Catalunya no és reconeguda com a estat i és un no-estat, com el senyor Romeva diu, el govern català no tindrà legitimitat a ulls de ningú, fora de les nostres fronteres, i per tant la comunitat internacional considerarà que el govern legítim és el govern espanyol.

El senyor Romeva té raó en part: si a Catalunya no se la reconeix com a estat, no se la pot expulsar, però no se la pot expulsar perquè se la segueix reconeixent com part integrant del territori espanyol i, per tant, es considera al Regne d'Espanya sobirà sobre tot el territori català. El govern català no tindria cap legitimitat a ulls internacionals, mentre que una invasió espanyola seria vista com legal sempre i quan es respectessin els drets humans de la població civil.

Si pel contrari, Catalunya aconsegueix ser reconeguda com estat sobirà per la comunitat internacional, això haurà d'implicar sens dubte un tractat entre el Regne d'Espanya i la República de Catalunya, on es del·limitaran fronteres, i s'acordaran les condicions de la secessió: part del deute, part dels fons de pensions i de les reserves, entre moltes altres.

Si això passa, el nou Regne d'Espanya (sense el territori català) serà declarat l'estat hereu o successor de l'antic Regne d'Espanya (amb el territori català), segons la Convenció sobre la Successió d'Estats de 1978, i per tant tots els tractats, convencions i obligacions internacionals que l'estat predecessor va adquirir es conserven. Entre aquestes, ni cal dir-ho, els Tractats de la Unió Europea i del Funcionament de la Unió Europea. Això és una interpretació literal de l'Article 15 de dita convenció.

En aquest escenari Catalunya és l'estat independent nou o estat novament creat, i no adquireix cap obligació ni membresia de l'estat predecessor. El primer que aquest estat ha de fer és demanar l'entrada a Nacions Unides. La seva admissió es votaria a l'Assemblea General sota la recomanació del Consell de Seguretat (on un dels membres per rotació el 2015 i 2016 és justament Espanya). Al no adquirir els tractats europeus, Catalunya queda automàticament fora de la Unió (no cal fer-la fora) i ha de demanar l'accés si hi vol formar part. Això és una intepretació literal de l'Article 17.3 de dita convenció.

A més dels articles ja citats, també són rellevants els articles 34.1, apartat (b) i 35, primer sagnat.

La no-expulsió de set milions i mig de ciutadans

L'Article 20 del TFUE estableix la ciutadania europea, dient que qualsevol persona nacional d'un estat membre de la Unió és automàticament ciutadà de la Unió. Per defecte, si es deixa de ser ciutadà d'un estat membre, es deixa automàticament de ser ciutadà de la Unió. Excepte en un parell de casos molt concrets (com el que recull la sentència Ruiz Zambrano del TJE) i en qualsevol cas no relacionats amb el que aquí ens ocupa, la ciutadania europea és secundària i depèn directament de la ciutadania d'un estat membre.

Havent vist tot el que hem vist, algú amb un passaport català no seria ciutadà de la Unió Europea. Tot i així, i aquí el senyor Romeva té tota la raó del món, la immensa majoria dels catalans són ciutadans de la Unió en virtut de ser nacionals espanyols. Segons l'Article 11.2 de la Constitució espanyola no se li pot retirar la nacionalitat espanyola a cap persona que la va adquirir al néixer. És a dir, Espanya ni treuria ni podria treure la nacionalitat espanyola als set milions i mig de catalans que la tenen el dia que Catalunya s'independitzi. En virtut d'això, els catalans seguirien sent ciutadans de la Unió Europea sempre i quan conservin la nacionalitat espanyola que ningú no els hi pot treure.

Cal tenir en compte un altre punt: les lleis de doble nacionalitat les imposa cada país lliurement pels seus nacionals. La llei a Espanya només reconeix la doble nacionalitat amb els països llatins, Andorra, Portugal i Filipines. Vist això, és de llei pensar que la doble nacionalitat amb una Catalunya independent es reconeixeria immediatament. Tanmateix, Espanya no prohibeix tenir múltiples nacionalitats. Posem l'exemple d'una persona que tingui passaports de Xile, Espanya i Regne Unit. El govern espanyol reconeix que el ciutadà espanyol X també és ciutadà xilè, i no reconeix que és ciutadà britànic, però no li prohibeix tenir un passaport britànic sempre i quan no l'utilitzi dins del territori espanyol.

En aquest punt, la llei espanyola és bastant oberta i permetria sens dubte, o bé com a conveni de doble nacionalitat o bé com a nacionalitats múltiples, que un ciutadà de la nova República de Catalunya adquirís la nacionalitat catalana tot en conservant l'espanyola, declarant en els tres anys següents a l'adquisició de la nacionalitat catalana la seva voluntat de conservar la nacionalitat espanyola.

Per altra banda, hi ha països com Holanda o Alemanya que imposen restriccions o prohibeixen totalment les nacionalitats múltiples. Aquí ja dependria d'a) la voluntat dels catalans independitzats de conservar la nacionalitat espanyola i de b) la voluntat del nou govern català de permetre la nacionalitat múltiple. No hauria de ser un problema, però s'ha de tenir en compte.

Tornant a la frase d'en Romeva, la Unió Europea no té competència per fer fora a ciutadans, donat que la ciutadania és una competència nacional i que la ciutadania europea s'estableix com secundària i totalment dependent de la ciutadania nacional. En qualsevol cas, tots aquells catalans que conservin el passaport espanyol, que seran tots aquells que vulguin perquè segons la Constitució espanyola és il·legal privar a algú de la nacionalitat, seguiran sent ciutadans de la Unió Europea - en virtut del seu passaport espanyol. Els ciutadans únicament catalans serien només ciutadans de la Unió en el moment en què Catalunya es convertís en un estat membre, i mai abans.

La no-escritura de l'expulsió

Ja ha quedat establert que una Catalunya independent amb reconeixement internacional quedaria automàticament fora de la Unió Europea, ja que ara mateix hi forma part donat que és part integral del territori d'un estat membre, en aquest cas Espanya. Contra tot pronòstic, hi ha precedent: la independència d'Algèria l'any 1962. Just abans la guerra algeriana, Algèria es considerava un departament francès, no una colònia, i per tant formava part de la Comunitat Econòmica Europea. Un cop va independitzar-se de França va deixar de formar-hi part. El cas és una mica diferent ja que els algerians eren francesos de segona i Algèria no té territori europeu, però en aquest cas inicialment va sortir de la Comunitat simplement pel fet d'haver deixat de formar part de França.

El cas de Grenlàndia és encara més clarificador: com a part del Regne de Dinamarca va entrar a la Comunitat Econòmica Europea l'any 1973. El 1985 va votar en referèndum a favor d'abandonar la CEE, degut a la política europea en matèria de pesca, però va romandre part del Regne de Dinamarca. Avui els grenlandesos són ciutadans danesos (i per tant europeus), mentre que el territori grenlandès forma part de Dinamarca, però no així de la Unió Europea.

Havent vist els dos primers punts, i sabent que hi ha casos de territoris que han abandonat la Unió, voluntària o involuntàriament, cal adonar-se que una Catalunya independent reconeguda internacionalment estaria automàticament fora de la Unió Europea, des d'un punt de vista purament legal. Cal veure doncs com seria l'accés d'una Catalunya en aquesta posició a la UE.

Els criteris de Copenhague d'accés van ser acordats pels caps d'Estat i govern dels estats membres l'any 1993, i no han estat incorporats al Tractat per poder garantir que la decisió d'admetre a tràmit i d'acabar acceptant a un estat com membre de la Unió sigui una decisió política on el Tribunal Europeu de Justícia de Luxemburg no hi tingui competència.

Catalunya clarament compleix l'acquis communautaire, donat que porta trenta anys dins la Unió. Els criteris de Copenhague, requisits sine qua non per demanar l'adhesió, són els següents:

• Institucions estables que garanteixin la democràcia, l'estat de dret, i el respecte dels drets humans.
• Economia de mercat funcional.
• Voluntat i capacitat d'assolir els objectius d'integració de la Unió en matèria d'unió política, econòmica i monetària.

Mal dades han d'anar per a què una Catalunya independent no pugui complir aquests requisits de manera automàtica. Des d'un punt de vista legal, Catalunya com a estat ho tindria molt millor que qualsevol altre estat a l'hora d'adherir-se a la Unió, car ja compleix tots els requisits i tot l'acquis.

Un cop reconeguda com a estat pels vint-i-vuit estats membres (i no abans), hauria de presentar la candidatura d'adhesió al Consell. Els dossiers s'estudiarien de manera ràpida i probablement senzilla, donada la simplicitat de mantenir el compliment de l'acquis durant el temps que el país estigui fora de la Unió.

Per finalitzar l'adhesió es firmaria un tractat d'accés entre els estats membres i l'estat candidat. Un cop aquest tractat sigui ratificat per tots els estats (tant membres com candidat) i per les institucions, es fixa la data d'adhesió. Aquest web jurídic de la Unió explica el procés d'adhesió perfectament i de manera bastant senzilla.

Degut a la rapidesa del procés en el cas català, des d'un punt de vista legal un altre cop, cal pensar que el procés podria completar-se en uns tres anys, basant-nos en els exemples històrics (no equiparables, però) de Suècia, Àustria o Finlàndia. Les condicions necessàries serien el reconeixement com a estat per part dels vint-i-vuit estats membres de la Unió Europea (incloent l'estat successor a Espanya, és a dir Espanya-sense-Catalunya), la signatura del tractat d'adhesió per part dels governs de tots els estats membres i les institucions europees, i la ratificació de dit tractat per part de les cambres legislatives dels vint-i-vuit estat membres, a més del poder legislatiu europeu i del Parlament de Catalunya.

Possibles entrebancs al llarg del camí

Finalitzada l'anàlisi jurídica, m'agradaria comentar de manera breu els possibles problemes des d'una perspectiva politològica. Primer parlaré del moment de la declaració d'independència i els dies següents a dita declaració, i després de la possible adhesió de Catalunya a la Unió Europea.

Tot indica que el Parlament de Catalunya tindrà una majoria absoluta independentista  no gaire àmplia després del 27 de setembre, sumant-hi els escons de Junts pel Sí (JpS) i de la Candidatura d'Unitat Popular (CUP). Els dirigents d'aquestes forces s'han compromès a iniciar el procés per a efectuar una declaració unilateral d'independència (DUI) si aquesta majoria absoluta es produeix.

És difícil pensar que una DUI aprovada per una majoria absoluta ajustada gaudirà d'ampli suport i reconeixement internacional. Normalment les secessions requereixen majories absolutes àmplies sobre el cens, no majories absolutes ajustades sobre el cens, ni molt menys majories absolutes virtuals sobre escons, basades en minories sobre el cens. Sóc conscient que per a poder fer-ho així caldria un referèndum que malauradament no ha estat autoritzat, però és un punt a tenir en compte a l'hora de pensar en el reconeixement internacional de la DUI catalana.

Si aquesta DUI no és reconeguda, tampoc no seran reconeguts ni el govern català com a legítim representant de la societat catalana ni Catalunya com a estat. Si això passa, a ulls de la comunitat internacional, Catalunya no serà més que una part rebel dins del territori espanyol, i el govern espanyol continuaria sent vist com el legítim sobirà sobre Catalunya. 

Com he esmentat abans, una destitució del govern català per part de les autoritats espanyoles seria vista com legítima a ulls internacionals, mentre que els drets humans de la població civil fossin respectats - és difícil pensar que no ho fossin a l'Europa del segle XXI, fins i tot amb tancs de per mig. Si fossin violats, Espanya podria enfrontar-se a una sanció per part de les autoritats europees. Sobre el paper, fins i tot una expulsió, però veient els últims quatre anys a Hongria cal acceptar que això no passarà. Si pel contrari no ho fossin, però, podria destituir el govern català (legal a nivell internacional) i després suspendre l'autonomia catalana i governar Catalunya des de Madrid, com preveu la Constitució espanyola (legal a nivell espanyol). Cap dels dos punts és il·legal segons el dret comunitari, punt important ja que en aquest escenari Catalunya mai deixar de formar part d'Espanya i per tant, tampoc no deixa de formar part de la UE.

I s'hauria acabat el bròquil.

Si pel contrari, la declaració d'independència fós reconeguda per Espanya, cal pensar que la resta d'estats europeus reconeixerien a Catalunya com a estat sobirà just a continuació, i així (i només així) podria iniciar els tràmits per adherir-se a la Unió Europea.

Una cosa és reconèixer a Catalunya com a estat sobirà, que ja seria complicat d'assolir, donats els moviments independentistes a nombroses regions de diversos països europeus: els escocessos i els nord-irlandesos a la Gran Bretanya, els bretons, els alsacians i els catalans a França, els bascs a França i Espanya, els padans i els sud-tirolesos a Itàlia, els bàvars a Alemanya, els flamands a Bèlgica, etc. És legítim pensar que alguns d'aquests estats tindrien recança a reconèixer una Catalunya sobirana per por a les conseqüències respectivament internes. Per parlar clar, el govern francès podria dir "no reconec a Catalunya per evitar donar ales als moviments secessionistes bretons o fins i tot catalans dins de França".

Una altra cosa ben diferent és acceptar l'adhesió de Catalunya a la Unió Europea. Fins i tot si aconseguíssim que tots els estats membres de la Unió Europea ens reconeguessin individualment i fóssim acceptats com a membre de Nacions Unides, caldria que el nostre tractat d'adhesió a la Unió fós ratificat per tots els parlaments nacionals. Tornant a l'exemple francès, fins i tot si l'Eliseu reconegués a Catalunya, l'Assamblea Nacional (la cambra baixa del Parlament) podria no acceptar l'adhesió de Catalunya a la UE un cop calgués la ratificació del tractat, i fins i tot si la resta de països sí que l'acceptessin, amb un que digui que no, s'hauria acabat el bròquil.

I també cal tenir en compte la dimensió espanyola: si arribéssim tan lluny, està clar que estaria en el millor interès d'Espanya que Catalunya fós membre de la Unió. Per desgràcia, la política a Espanya, igual que a Catalunya, és sovint menys racional i més carregada emocionalment del que hauria de ser, i cal pensar que en una qüestió tan sensible com la ratificació del tractat d'accés de Catalunya a la Unió Europea, la votació no estaria sotmesa a disciplina de partit, amb el que molt possiblement els diputats espanyols ens tombarien.

I aleshores què?

Com acabem de veure, des d'un punt de vista legal és molt complicat, però no impossible, que Catalunya s'independitzi, sigui reconeguda com a estat sobirà i acabi adherint-se a la Unió Europea. Com també hem vist, els possibles entrebancs polítics (i fins a cert punt legals) són massa nombrosos com per pensar que no ens n'hi trobarem cap.

El senyor Romeva diu a la BBC que la Unió és de natura pragmàtica i que diverses solucions poden ser trobades si la voluntat política hi existeix. Després de veure el que ha ocorregut amb Grècia, i la càrrega moral i sentimental del discurs neoliberal de la gran majoria de líders europeus (no només l'Angela Merkel), tinc els meus dubtes que això sigui com ell diu, però fins i tot si ho fós, hi ha dues limitacions importants al pragmatisme comunitari:

Primer, el context legal estableix de manera més clara del que sembla aquest procés, si hi combinem els sistemes de dret internacional públic, el dret comunitari i el dret nacional espanyol. El Tribunal Europeu de Justícia mai permetrà que les institucions comunitàries violin el dret europeu, el que limita en enorme mesura les eines polítiques pragmàtiques que la Unió podria emprar en un cas tan sui generis com la secessió de Catalunya d'Espanya.

Segon, la Unió Europea continua sent una unió d'estats sobirans, i de fet, els tractats que l'estableixen formen tanta part del dret comunitari com del dret internacional públic. Això vol dir que en matèries sensibles els estats s'han reservat la competència, trobant-s'hi el reconeixement d'estats i de governs, les qüestions de nacionalitat i els procediments d'adhesió a la Unió entre elles. Per tant, per molta voluntat que la Unió pugui tenir, tots els estats membres hauran d'intervenir, així com la comunitat internacional, tant a títol col·lectiu a Nacions Unides com a títol individual.

Estem en un moment històric a Catalunya. Molts catalans tenen un somni d'independència, molts catalans desitgen romandre part d'Espanya, i uns quants catalans potser encara no han decidit què volen, pels motius que sigui. Les lleis a vegades són justes i a vegades no ho són, i segur que tots podem pensar en exemples d'ambdues. No se'ns pot entel·lar el seny, però, a l'hora de raonar i d'analitzar tots els possibles escenaris, preferim quin preferim, o per brutals o irreals que siguin.

També hem d'entendre que no sóm el centre del planeta. La resta de països del món ens mira encuriosida, però cap d'ells no està disposat a sacrificar res per Catalunya, sigui independent o sigui part d'Espanya. Cal ser conscients que molts estats optaran per triar l'opció més còmoda i fàcil, tenint en compte tant les pròpies situacions internes com llurs relacions amb Espanya. En aquest context ho tenim complicat. Si realment anem a per totes amb la independència catalana, no pot ser que els qui s'estan ocupant de liderar el procés secessionista estiguin esperant el millor i no estiguin preparant-se pel pitjor. Perquè, després de tot, passi el que passi, és el futur de tots el qui està en joc.